Brazylia wobec kryzysu w Wenezueli: perspektywa strategiczna

Wybór 28. października 2018 r. Jaira Bolsonaro na prezydenta Brazylii rodził obawy przed destabilizacją regionu. Wyraźna niechęć okazywana przez nowego prezydenta lewicowym rządom Kuby, Nikaragui i Wenezueli1, a także jego fascynacja USA i zapowiedzi przeorientowania brazylijskiej polityki zagranicznej na tory projankeskie2, dawały powody do podejrzeń że Brazylia może stać się podstawą strategiczną dla pośredniej lub bezpośredniej agresji militarnej Waszyngtonu przeciw Wenezueli, jak również, że nowe władze mogą zbyt jednostronnie podporządkować kraj północnoamerykańskiemu hegemonowi zachodniej półkuli. 

Między atlantyzmem ideologicznym i pragmatycznym

Obawy te wydają się o tyle uzasadnione, że J. Bolsonaro, pomimo początkowych wątpliwości3,  wyraził już zgodę na przejęcie przez jankeskiego Boeinga za 4,2 mld dolarów 80% udziałów w brazylijskim gigancie lotniczym Embraer4, oraz nie wykluczył powstania stałych baz wojskowych USA na terytorium Brazylii5. Z drugiej strony, polityka nowej brazylijskiej administracji nie jest wolna od pewnej dozy pragmatyzmu: wizyta brazylijskiego deputowanego w będących największym dla Brazylii partnerem handlowym Chinach, 16. stycznia wywołała wściekłe oskarżenia o „zdradę”ze strony neokonserwatywnego publicysty Olavo de Carvalho6 i ujawniła napięcie w obozie władzy pomiędzy przedstawicielami bardziej pragmatycznie nastawionych sfer wielkokapitalistycznych i wojskowych, a zideologizowanymi fanatykami „antykomunistycznej krucjaty” kojarzonymi z ministrem spraw zagranicznych Ernesto Araújo oraz wspomnianym wyżej O. de Carvalho. 

Na tym tle pozytywnym zaskoczeniem była wypowiedź brazylijskiego wiceprezydenta, gen. Hamiltona Mourao, który 26. lutego w wywiadzie dla telewizji Globo News oświadczył jednoznacznie, że „USA nie mogą najechać Wenezueli z terytorium Brazylii”, zaś Brazylia zrobi wszystko co możliwe, by uniknąć konfliktu z Wenezuelą7. Wypowiedź padła w kontekście starć do jakich dochodzi na zamkniętych przez Wenezuelę8 granicach tego państwa z Brazylią i Kolumbią9, gdzie państwowe siły bezpieczeństwa tej pierwszej starają się powstrzymać dostawy „pomocy humanitarnej” z USA, zawierające też m.in. ładunki broni z przeznaczeniem dla popieranej przez Waszyngton antypaństwowej opozycji skupionej wokół Juana Guaido10, który 23. stycznia samozwańczo ogłosił się prezydentem państwa i został za takiego uznany m.in. przez Waszyngton i Warszawę.   

Tę zaskakującą deklarację brazylijskiego niezaangażowania zrozumieć można, gdy politykę zagraniczną tego państwa postrzegać się będzie jako wypadkową tarć w heterogenicznej politycznie koalicji wspierającej nowego prezydenta, w czym odzwierciedla się także dynamika ciągłości i zmiany w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa tego państwa. J. Bolsonaro cieszy się poparciem notujących w ostatnich latach dynamiczny wzrost liczebności11 i znaczenia politycznego jankesofilskich ewangelików, również orientujących się na USA neoliberałów inspirowanych dorobkiem „chicagowskiej szkoły ekonomicznej”a skupionych dziś wokół ministra gospodarki Paulo Guedesa, ale także bardziej pragmatycznych sfer wojskowych i biznesowych, konserwatywnych wielkich właścicieli ziemskich, a nawet marginalnych, opowiadających się za korporacjonizmem, integralistów i monarchistów12. Wszystkie te grupy są w mniejszym lub większym stopniu projankeskie, różny jest jednak stopień ich pragmatyzmu, a z drugiej strony – ideologizacji. 

Kontynentalny wymiar polityki bezpieczeństwa Brazylii

Stałą zewnętrznej brazylijskiej polityki bezpieczeństwa jest postrzeganie środowiska międzynarodowego, co można nazwać też brazylijskim kodem geopolitycznym. Po uzyskaniu niepodległości przez państwa południowoamerykańskie, politykę tego regionu znaczyła rywalizacja brazylijsko-argentyńska. Argentyna postrzegała swą rolę jako obrońcy Hispanoameryki przed brazylijskim ekspansjonizmem. Sama, będąc krajem etnicznie niemal jednolicie białym, tradycyjnie bardziej związana była z Europą, podczas gdy wielorasowa Brazylia orientowała się na Stany Zjednoczone AP. Brazylia i Argentyna stoczyły w latach 1825-1828 wojnę, której skutkiem było powstanie państwowości buforowego Urugwaju. W kolejnych latach państwami buforowymi pomiędzy Brazylią i Argentyną stały się również Paragwaj i Boliwia, a obydwa południowoamerykańskie mocarstwa rywalizowały o wpływy w obejmującej wszystkie trzy położone pomiędzy nimi mniejsze państwa strefie. Regionalna równowaga sił na kontynencie południowoamerykańskim opierała się przez lata na sojuszu Brazylii, Chile i Ekwadoru z jednej strony, zaś Argentyny, Peru i Wenezueli z drugiej strony. Stosunki Brazylii z Wenezuelą nigdy nie były więc przyjazne13. 

W układzie globalnym wpływ na brazylijską koncepcję bezpieczeństwa miała także zakończona niepowodzeniem Buenos Aires wojna argentyńsko-brytyjska o wyzwolenie Malwinów (1982), w której Waszyngton, wbrew Traktatowi z Rio (1947) o zbiorowej obronie państw zachodniej hemisfery, zawierającej podobne zobowiązania Karcie Organizacji Państw Amerykańskich (1948), a także własnej doktrynie polityki zagranicznej wyartykułowanej jeszcze w tzw. „doktrynie Monroe'ego” (1823), jednoznacznie poparł stronę brytyjską14. Konflikt o Malwiny skompromitował międzyamerykański system bezpieczeństwa i USA jako protektora zachodniej hemisfery. Państwa regionu zaczęły coraz częściej postrzegać Waszyngton wyłącznie jako uciążliwego hegemona i poszukiwać alternatywnych podstaw dla swego bezpieczeństwa. Znalazło to odzwierciedlenie również w programowych dokumentach polityki bezpieczeństwa Brazylii: „Białej Księdze” (1996) i dekrecie prezydenckim nr 5.484 (2005)15.  

Wewnętrzny wymiar polityki bezpieczeństwa Brazylii: kwestia Amazonii

Ważnym elementem nowej brazylijskiej tożsamości bezpieczeństwa jest akcentowanie znaczenia Amazonii. Rolę jej zagospodarowania i przesunięcia środka ciężkości państwa brazylijskiego z wybrzeża atlantyckiego w głąb kontynentu dostrzegał już Getúlio Dornelles Vargas (rządy w latach 1934-1945), który projekt przeniesienia stolicy państwa do interioru wpisał do konstytucji z 1934 r.16 oraz był pierwszym prezydentem Brazylii który odwiedził Amazonię (kilkukrotnie), a nawet na zaproszenie Indian pływał pirogą po rzece w dżunglii17. Potrzeba zagospodarowania Amazonii zakorzeniła się następnie w brazylijskiej myśli wojskowej i geostrategicznej, powracając w pracach takich jej przedstawicieli jak Everardo Backheuser (1879-1951), płk. Mário Travassos (1891-1973), gen. Golbery de Couto e Silva (1911-1987), gen. Carlos de Meira Mattos (1913-2007), Otacilio Cartaxo18, a także będąc jednym z podstawowych zagadnień badanych i omawianych na kursach w założonej w marcu 1948 r. Wyższej Szkole Wojennej (Escola Superior de Guerra, ESG), gdzie kształciła się brazylijska elita władzy19. 

Podczas trwania dyktatury wojskowej, za kadencji prezydenckiej gen. Emilia Garrastazu Medici (1969-1974), zrealizowano ogloszony w czerwcu 1970 r. Plan Integracji Narodowej, w myśl założeń ktorego Amazonia poprzecinana została drogami komunikacyjnymi, w tym słynną Rodovia Transamazônica20. W 1985 r. rozpoczęto realizację opracowanego przez Narodową Radę Bezpieczeństwa i przedstawicieli wysokiego szczebla międzyministerialnych grup roboczych realizowanego do dziś programu Calha Norte, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa północnym regionom Amazonii. W 1993 r. uzupełniono go budową wartego 1,7 mld USD Systemu Nadzoru Amazonii (Sistema de Vigilância da Amazônia, SIVAM), w ramach którego obszar 5,2 mln km² patrolowany jest przez 6 satelitów, 18 samolotów i 25 radarów.  Na początku XXI w. dokonano też dyslokacji sił zbrojnych Brazylii z południa na północ kraju: w 1991 r. północną granicę patrolowało 6 tys. żołnierzy, podczas gdy w 2008 r. już 23 tys.21. Za sprawą Brazylii o problematykę bezpieczeństwa wzbogaciła również swe zainteresowania Organizacja Traktatu Współpracy Amazońskiej (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica, OTCA)22.   

Formalnym powodem rosnącej aktywności Brazylii w obszarze Amazonii jest obawa przed trasngranicznymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa (handel narkotykami, przestępczość zorganizowana, nielegalne migracje, przemyt itp.), przenikaniem przez granicę kolumbijskich sił partyzanckich i paramilitarnych, a ostatnio również napływem emigrantów ekonomicznych z ogarniętej chaosem Wenezueli. W rzeczywistości, nieufność brazylijskich wojskowych budzi również aktywność USA. Plany militarnego zaangażowania się Waszyngtonu w Kolumbii i Wenezueli budzą w Brazylii obawy o chęć dotarcia przez jankesów do bogactw Amazonii. Brazylia obawia się eskalacji konfliktu w Kolumbii i Wenezueli, co mogłoby zostać wykorzystane przez Waszyngton jako pretekst do zwiększenia swojej wojskowej obecności w regionie. Brazylia bardzo negatywnie zareagowała na przeprowadzone w 1993 r. wspólne ćwiczenia wojskowe USA i Gujany w pobliżu brazylijskiej granicy, a także na późniejsze kolejne ćwiczenia wojskowe USA w kolumbijskiej i surinamskiej Amazonii23.  

Regionalny wymiar polityki bezpieczeństwa Brazylii: kwestia Kolumbii

Żródłem najpoważniejszych transgranicznych zagrożeń dla bezpieczeństwa regionalnego jest obecnie Kolumbia. Od zamordowania w kwietniu 1948 r. Jorge Eliécera Gaitána, prezydenckiego kandydata Partii Liberalnej, oraz wywołanych tym zamieszek w Bogocie (bogotazo), datuje się okres pełzającej wojny domowej nazywany La Violencia. W 1964 r. powstały Rewolucyjne Siły Zbrojne Kolumbii (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC), w 1965 r. - armia Wyzwolenia Narodowego (Ejército de Liberación Nacional, ELN), w 1967 r. - ortodoksyjnie marksistowska (hodżystowska) Ludowa Armia Wyzwolenia (Ejército Popular de Liberación, EPL). Grupy te rozwinęły pełzający konflikt zbrojny do postaci regulanej wojny domowej, w której uczestniczyły też wspierane przez USA prawicowe milicje zbrojne od 1997 r. zrzeszone w Zjednoczonych Siłach Samoobrony Kolumbii (Autodefensas Unidas de Colombia, AUC). Od lat '80 rozpoczęto trudny proces pokojowy, w wyniku którego w lipcu 2003 r. osiągnięto porozumienie o demobilizacji AUC, zaś w listopadzie 2016 r. podpisano układ pokojowy z FARC. Walkę do dziś kontynuują jednak tzw. “dysydenci” z FARC, do tego zaś ELN, EPL i zwalczający grupy lewicowe handlarze narkotyków z dawnej AUC, używający obecnie nazwy Los Urabeños24.    

Z perspektywy brazylijskiej, wojna w Kolumbii jest źródłem zagrożeń transnarodowych związanych z jej kryminalizacją. Podobnie jak prawicowe milicje, FARC zaangażowana była w handel narkotykami, porwnia dla okupu, ściąganie haraczy, utrzymując też regularne kontakty z mafią. Kontynuująca dziś walkę frakcja “dysydencka” jest jeszcze bardziej agresywna niż jej poprzednicy, przenikając ponadto regularnie na tereny Brazylii, Peru i Wenezueli, angażując się w starcia z peruwiańskimi i ekwadorskimi siłami bezpieczeństwa, a nawet próbując terroryzować władze municypalne nadgranicznych miast Peru. W pogoni za partyzantami, granicę Brazylii przekraczały też niejednokrotnie kolumbijskie wojska państwowe. Dawne partyzantki komunistyczne wykazują tendencje do ewoluowania w kierunku aideologicznych międzynarodowych karteli mafijnych25.  Kolumbia i Brazylia przodują zaś w światowej produkcji koki i kokainy, oraz w południowoamerykańskiej produkcji maku lekarskiego używanego do produkcji heroiny26.  

Obawy rodzi również zaangażowanie USA w wojnę w Kolumbii. W sierpniu 1989 r. prezydent George Bush przedstawił pięcioletni plan na lata 1990-1994 przekazania Kolumbii, Peru i Boliwii 2,1 mld USD na eskalację wojny z narkobiznesem. W styczniu 2000 prezydent Bill Clinton ogłosił sześcioletni “Plan Colombia”, w ramach którego w latach 2000-2001 państwom regionu przekazano 1,3 mld USD, z czego 860 mln USD trafiło do Kolumbii. W kwietniu 2001 r. prezydent George W. Bush rozszerzył Plan Colombia o Andyjską Inicjatywę Regionalną (Andean Regional Initiative, ARI). Dofinansowanie przyznane Kolumbii w latach 2001-2004  w ramach Planu Colombia i ARI wyniosło 2,3 mld USD, co stanowiło 65% calości wynoszących 3,4 mld USD dotacji dla regionu. 

Większość tych środków służy tworzeniu i wyszkoleniu jednostek policji i wojska kolumbijskiego, a także zakupom dla nich broni i wyposażenia z USA, co sprzyja dalszej militaryzacji konfliktu i państwa kolumbijskiego. Kolumbia utrzymuje nieproporcjonalnie liczne w stosunku do populacji siły zbrojne (295 tys. czynnego personelu wojskowego na 48 mln mieszkańców27), niewiele w tej dziedzinie ustępując Brazylii (334, 5 tys. czynnego personelu wojskowego, przypadającego jednak aż na 208,8 mln mieszkańców28). Dofinansowanie USA przeznaczane jest zaś nie tylko na przeszkolenie w dziedzinie operacji antynarkotykowych, lecz także tłumienia rewolt i przeprowadzania pacyfikacji oraz w regularnych działaniach wojskowych29.   

Jak ukazano wyżej, militaryzacja konfliktu w Kolumbii i eskalacja działań zbrojnych przeciwko jego aktorom niepaństwowym przez USA nie przyniosła zakończenia wojny, lecz jej transformację z konfliktu o charakterze ideologicznym w problem narastających transgranicznych struktur kryminalnych. Obawiając się negatywnych dla siebie skutków narastania transgranicznych “zagrożeń nowego typu”, a także wzrostu strategicznej obecności USA w regionie, Brazylia zachowywała tradycyjnie dystans wobec polityki Waszyngtonu. 

Pomimo uczestnictwa w powołanej w marcu 2001 r. przez kolumbijskiego prezydenta  Andrésa Pastrana Arango (1998-2002) międzynarodowej Grupie Wsparcia Procesu Pokojowego, Brazylia sprzeciwia się internacjonalizacji konfliktu. Podczas wizyty w Brasilii w sierpniu 2000 r., ówczesna sekretarz stanu USA, Madeleine Albright, domagała się poparcia Planu Colombia przez Brazylię, spotkala się jednak z odmową, a ówczesny minister spraw zagranicznych Brazylii, Luiz Felipe Lapmpreia, stwierdził, że państwo to nie planuje uczestniczyć w żadnych międzynardowych działaniach w Kolumbii30.     

Kompleksowe ujęcie bezpieczeństwa w brazylijskiej myśli strategicznej 

Co najmniej od połowy lat '60 jednym z najważniejszych problemów identyfikowanych przez oficerów i planistów Brazylijskich Sił Zbrojnych (Forças Armadas Brasileiras, FAB) jest więc zabezpieczenie efektywniej kontroli państwa nad jego peryferiami, oraz efektywnej kontroli granic państwowych. Wiąże się to z definiowaniem bezpieczeństwa jako wielowymiarowego i przeciwdziałaniem transgranicznym i niemilitarnym “zagrożeniom nowego typu” (handel narkotykami i przestępczość zorganizowana, wywrotowe ruchy polityczne i terroryzm, “bezpieczeństwo ludzkie” czyli ochrona osób i grup społecznych przed przemocą rodzącą się w wyniku napięć i konfliktów o charakterze niepaństwowym, klęski żywiołowe), Ameryce Łacińskiej znanym już jednak w latach Zimnej Wojny. 

Stąd FAB angażują się również w zadania tradycyjnie zarezerwowane dla sił porządkowych31, wspomagając np. policję w zwalczaniu grup przestępczych w miastach – 5. stycznia J. Bolsonaro wysłał 300 żołnierzy FAB do pacyfikacji miasta Fortaleza i innych miejscowości w stanie Ceará, gdzie gangi dokonały w ostatnim czasie szeregu ataków terrorystycznych na autobusy, sklepy, banki i inne obiekty użyteczności publicznej32. W okresie prezydentury Michela Temera (2016-2019), pomiędzy lutym a grudniem 2018 r. FAB przeprowadziły akcję pacyfikacyjną w Rio de Janeiro33. 

Zewnętrzny wymiar polityki bezpieczeństwa Brazylii: kwestia “obszaru trójgranicznego” 

Przykładem identyfikacji przez Brazylię problemu związanego z kontrolą granicy jest kwestia tzw. “obszaru trójgranicznego”(Tríplice Fronteira) położonego pomiędzy brazylijskim miastem Foz do Iguaçu, argentyńskim Puerto Iguazú, a paragwajskim Ciudad del Este, który określa się mianem “szarej strefy”. W latach '70 duże różnice w cenach towarów pochodzących z trzech państw oraz słaba kontrola graniczna doprowadziły do przekształcenia tego obszaru w ośrodek wymiany handlowej i przemytu, oraz do szybkiego wzrostu jego gospodarki. W późniejszym okresie region ten stał się centrum piractwa materiałów audiowizualnych oraz wyrobów markowych jak urządzenia elektroniczne, zegarki, programy komputerowe, zabawki, perfumy, tekstylia, obuwie, papierosy. Rozwinął się również przemyt kradzionych samochodów, nielegalny handel bronią, handel narkotykami (kokaina, heroina), pranie brudnych pieniędzy. 

W odpowiedzi na powstanie w obszarze Tríplice Fronteira szarej strefy, Argentyna i Brazylia ujęte zostały w opracowanej przez USA liście państw gdzie permenetnie naruszana jest własnosć intelektualną. W grudniu 2002 r. powołano również nieformalną grupę roboczą z udziałem USA i państw obszaru trójgranicznego w formacie 3+1. Groźba ingerencji Waszyngtonu w sprawy regionu skłoniła Brazylię, Argentynę i Paragwaj do powołania jeszcze w 1998 r. Trójstronnej Komisji ds.  Obszaru Trójgranicznego, która jednak okazała się mało efektywna34. 

Zmienność i ciągłość strategii Brazylii 

Brazylijska koncepcja polityki bezpieczeństwa zewnętrznego ewoluowała zatem od idei bezpieczeństwa zbiorowego opartego o Traktat z Rio (lata 1947-1982) uzupełnionego o ideę barganha leal (uczciwą wymianę tzn. sojusz oparty na dwustronnych korzyściach) ze Stanami Zjednoczonymi AP,  poprzez ideę bezpieczeństwa kooperatywnego opartego o Grupę z Rio35 i Mercosur36(lata 1982-2019), aż po nowy unilateralizm i powrót do sojuszu z USA deklarowane przez J. Bolsonaro. Większa ciągłość występuje w obszarze wewnętrznej polityki bezpieczeństwa, gdzie FAB od połowy XX wieku konsekwentnie rozwijają w ramach ESG doktrynę bezpieczeństwa wielowymiarowego i wielosektorowego, przygotowującą do stawienia czoła transgranicznym i niepaństwowym “zagrożeniom nowego typu” dla bezpieczeństwa narodowego. W 2005 r. doszło nawet do rozróżnienia w brazylijskiej doktrynie strategicznej zagadnień “bezpieczeństwa” i “obrony”, by tym wyraźniej podkreślić rozleglejszy i bardziej kompleksowy charakter tego pierwszego37. Stałą w brazylijskiej polityce bezpieczeństwa jest również priorytet zapewnienia integralności terytorialnej i efektywnej kontroli nad całością terytorium państwowego – w tym również nad jego peryferiami. 

Na tle elementów ciągłości i kontynuacji w brazylijskiej polityce bezpieczeństwa, da się zrozumieć dystans Brasilii wobec presji USA na agresję zbrojną przeciw Wenezueli. Instytucjonalnym elementem tej ciągłości są w brazylijskim systemie politycznym najprawdopodobniej FAB, stąd też przytaczana wyżej wypowiedź wiceprezydenta, gen. H. Murrao. Ostateczne stanowisko Brazylii może zależeć od układu sił jaki ukształtuje się w administracji prezydenta J. Bolsonaro pomiędzy pragmatycznymi, autorytarnymi i opowiadającymi się za państwową ekonomią strategiczną elementami wojskowymi, a sfanatyzowanymi i wolnorynkowymi elementami ideologicznymi, reprezentowanymi przez ministra spraw zagranicznych E. Araújo i ministra oświaty Ricardo Véleza Rodrígueza, elementem napędowym których jest zaś O. de Carvalho38. 

Perspektywa mocarstwowa

Czynnikiem mogącym sprzyjać wzmocnieniu frakcji wojskowej stałoby się bardziej stanowcze artykułowanie aspiracji wielkomocarstwowych Brazylii. Potwierdzeniem statusu Brazylii jako mocarstwa światowego byłoby uzyskanie statusu stalego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ. Próbę taką brazylijska dyplomacja podjęła w 2005 r.  Powołano wtedy tzw. Grupę Czterech z udziałem Brazylii, Indii, Niemiec i Japonii. Grupa Czterech zgłosiła postulat poszerzenia RB ONZ o swoich członków, USA jednak obwarowały ewentualną zgodę zreformowaniem po swojej myśli zasad funkcjonowania Rady Bezpieczeństwa i całego ONZ. Na szczycie ONZ we wrześniu 2005 r. w Nowym Jorku reform takich nie przeprowadzono, wobec czego upadł również postulat Grupy Czterech. 

Probierzem statusu mocarstwa światowego są w optyce brazylijskiej (i światowej) posiadanie wlasnej broni jądrowej i środków jej przenoszenia, posiadanie własnych okrętów podwodnych o napędzuie atomowym, własnego programu wzbogacania uranu, a także własnego programu kosmicznego. Zwolennikiem intensyfikacji wysiłków w tych wszystkich kwestiach były FAB i ESG, hamować ambicje Brazylii starały się zaś USA39. Już schyłkowy okres rządów wojskowych – prezydentury Ernesto Geisela (1974-1979) i  João Figueiredo (1979-1985) przyniosły rozczarowanie ideą barganha leal. Waszyngton wykorzystał co prawda Brasilię do trzymania pod kontrolą całego regionu (słynne słowa Henry'ego Kissingera, że Ameryka Łacińska będzie taka, jaka będzie Brazylia), ale nie dawał nic w zamian, efektywnie paraliżując brazylijskie projekty mocarstwowe. 

Gdyby posługujący się retoryką silnego państwa i obnoszący z poparciem dla wojskowych J. Bolsonaro miał do takich projektów wrócić, wymagałoby to większej asertywności wobec Waszyngtonu i odsunięcia skrajnych atlantystów związanych z P. Guedesem i O. de Carvalho. 

(tekst jest rozszerzoną wersją artykułu, który ukazał się w tygodniku „Myśl Polska” nr 15-16 (2235/2236)/7-14 kwietnia 2019, s. 10-11).