"Мозговые центры", лобби и национальная безопасность США

«Мозговые центры» или «фабрики мысли» (амер. think tanks) рассматриваются сегодня в качестве одного из важнейших элементов структуры принятия политических решений в Соединенных Штатах Америки. По данным на конец 2015 года в США насчитывается порядка 1835 «мозговых центров». Их успешность в данном контексте может быть определена как способность воздействовать на политический процесс на различных этапах и в разных формах – от выявления проблемы (или возможности) до реализации конкретных политических установок. В данной статье рассматриваются способы воздействия «мозговых центров» на процесс принятия политических решений в США, в частности в сфере обеспечения национальной безопасности.

«Мозговые» или аналитические центры попадают в категорию негосударственных акторов, воздействующих на государственную политику.

В контексте статьи особый интерес представляют такие органы власти США, как Совет национальной безопасности (National Security Council), Государственный департамент (Department of State), Министерство обороны (Department of Defense) и Управление директора Национальной разведки (Office of the Director of National Intelligence). Кроме того, к ведомствам, занимающимся вопросами внутренней безопасности, относятся Департамент внутренней безопасности (Department of Homeland Security) и Министерство юстиции (Department of Justice).

По мнению Д. Мулгана, для успешного функционирования «мозговые центры» должны обладать тонким пониманием таких ключевых сфер, как «сфера идей» и сфера их практической реализации в политике. Влияние же проистекает из способности к освоению каждой из них. «Мозговые центры», таким образом, могут быть расценены как своеобразный гибрид, существующий на стыке политической и академической сред. Именно с этим и связана более высокая эффективность работы «think tanks». М. Вейденбаум отмечает, что в сравнении с университетами «мозговые центры»:

- могут быстрее мобилизовать группу экспертов для оперативной выработки рекомендаций, например, в области кризисного менеджмента;

- могут вникать в новые политические тренды быстрее, чем академические организации за счет постоянного присутствия их сетей в политической среде;

- в меньшей степени подвержены бюрократическим процедурам, что повышает скорость их исследований;

- заполняют пропасть между теорией и практикой, т.е. эффективнее доносят до политиков научное знания в отношении тех или иных вопросов.   

В то же время в научной и публицистической литературе отмечается тенденция размывания границ между аналитическими центрами и лоббистскими организациями. Согласно американскому законодательству, «мозговые центры» - это непартийные, некоммерческие исследовательские и образовательные организации, свободные от уплаты налогов. Такой статус присваивается Налоговым управлением США в случае, если организация воздерживается от попыток повлиять на законодательство и не участвует в кампаниях в поддержку или против кандидатов от политических партий. Однако это не означает, что в действительности они не делают это косвенным образом.

Так, например, в 2014 году газета New York Times сообщила о попытках некоторых стран (в том числе Катара, Норвегии и Объединенных Арабских Эмиратов) использовать «мозговые центры» для усиления своего влияния в США. Опасения, выраженные юристом-экспертом в области «Закона об иностранных агентах» (амер. Foreign Agents’ Registration Act - FARA), заключались в том, что под угрозой оказались академическая нейтральность и объективность «мозговых центров». Таким образом, эти опасения были связаны с потерей доверия к самому статусу «think tank» со стороны политиков.

Следует сказать, что проблема независимости американских «мозговых центров» также тесно связана с понятием «бипартийности», т.е. способностью сотрудничать как с Демократической, так и Республиканской партиями. Пять крупнейших «фабрик мысли» в США были основаны в этом ключе: Центр стратегических и международных исследований (Center for Strategic International Studies), Брукингский институт (Brookings Institution), Совет по международным отношениям Council on Foreign Relations (CFR), Корпорация RAND и Центр новой американской безопасности (Center for a New American Security). Иные центры, продвигающие конкретную политическую повестку, например, Фонд «Наследие» (Heritage Foundation), Американский институт предпринимательства (American Enterprise Institute), Институт Катона (Cato Institute), в большей степени относятся к «адвокативным структурам» и стремятся повлиять на принятие итогового политического решения, нежели на выработку самих идей и альтернатив.

В современном мире «мозговые центры» используют различные подходы к воздействию на политических акторов. Помимо таких традиционных методов, как публикация аналитических материалов и проведение конференций, они также прибегают и к всевозможным неформальным практикам.

Особое место среди них занимает так называемая «вращающаяся дверь», подразумевающая кадровую ротацию между государственными органами и «фабриками мысли». В первую очередь, это относится к госслужащим, работающим в администрации, особенно сейчас, в период смены Президента, когда приблизительно 1000 должностных лиц возможно оставят свои посты. Эти госслужащие могут попасть и зачастую попадают в «мозговые центры», в зависимости от их знаний и навыков.

И наоборот, сотрудники аналитических центров, долгое время исследующие конкретную тему, становятся привлекательными для новой администрации. Оказываясь на государственной должности, они так или иначе обращаются к бывшим коллегам за советами или докладами. Несмотря на отсутствие формальных, институционализированных каналов между «мозговыми центрами» и государством, первые тем не менее представляют собой в некотором смысле кадровый резерв, состоящий из талантливых исследователей и экспертов.

Аналогичный подход заключается в формировании своеобразного «членского клуба», состоящего приблизительно из 1000 человек (как правило, представителей политической элиты, занимавших/ющих важные посты в различных органах власти) и проведении мероприятий с их участием. Во-первых, участие известных политиков в работе центра существенно повышает его репутацию. Во-вторых, таким образом устанавливается прочная сеть контактов, которая обеспечивает организацию инсайдерской информацией. В-третьих, закрытый характер членства придает мероприятиям некий элемент элитарности.

В конечном итоге, задача минимум, которую ставят перед собой «мозговые центры» заключается в том, чтобы донести необходимую информацию до конкретных стейкхолдеров, именно поэтому важное значение имеет правильное определение целевой аудитории. Однако в последнее время отмечается следующая тенденция: многие «мозговые центры» не стремятся повлиять напрямую на лиц, ответственных за принятие решений, из-за крайне сложного доступа к ним. Вместо этого они нацеливаются на более низкие уровни государственного аппарата, например, сотрудников Конгресса или рядовых чиновников. Таким образом, эти лица становятся потенциальными проводниками идей и рекомендаций «мозгового центра».

Особую важность для «мозговых центров» представляет то, на какой стадии они входят в процесс принятия политического решения, поскольку на раннем этапе происходит формулирование проблемы и задаются определенные рамки для дальнейшего обсуждения. Как только эти рамки установлены, возможность повлиять на дальнейшую дискуссию резко снижается. Таким образом, способность влиять на постановку вопроса и то, как он в дальнейшем рассматривается, ведет к большим возможностям повлиять на итоговое решение.

Продвижение идей центра и его маркетинговые стратегии осуществляются различными способами. Привлечение внимания со стороны СМИ – безусловно действенный метод, однако организация ключевых эвентов, привлекающих государственных служащих, спонсоров и ученых, обеспечивает возможность продемонстрировать потенциальным «покупателям», что в действительности может предложить организация. Кроме того, это обеспечивает экосистему для создания сетей контактов.

В последнее время многие коммерческие компании пытаются создавать аналитические отделы для того, чтобы содействовать выработке политических решений и участвовать в публичной политике.

Например, компания Google, основала технико- и политикоориентированный «мозговой центр» Google Ideas, который по некоторым вопросам даже сотрудничал с Государственным департаментом США. Тем не менее беглая оценка деятельности подобных компаний указывает на то, что они, вероятно, не смогут в ближайшей перспективе конкурировать с так называемой большой пятеркой «мозговых центров». Согласно недавнему заявлению исполнительного директора Alphabet (холдинг, в который входит Google) Эрика Шмидта, Google Ideas из «мозгового центра» будет преобразован в техлабораторию под названием Jigsaw, поскольку не принес ожидаемого эффекта. Тем не менее, по имеющейся информации, лаборатория будет заниматься исследованием вопросов киберпространства, киберугроз и цензуры в Интернете.