La porta globale: strategia dell'UE

L'UE è un importante attore geoeconomico e cerca di posizionarsi come donatore per aiutare altri Paesi. L'UE spende ogni anno decine di miliardi di euro come "aiuto" per più di cento Paesi del mondo, pari a circa la metà dell'assistenza ufficiale allo sviluppo dell'OCSE. Si nota che l'UE cerca di screditare altri Stati che forniscono aiuti a vari Paesi, in particolare Cina e Russia. Ma poiché la Cina e la Russia hanno politiche di aiuto e di prestito diverse da quelle dell'UE, Bruxelles è costretta a svicolare e ad adeguare i propri programmi. Ma anche se alcuni progetti dell'UE contengono pacchetti che possono essere definiti aiuti, c'è sempre un elemento politico in essi, che parla di obiettivi precisi dell'UE.

Uno degli ultimi progetti complessi che impongono la propria agenda sotto la veste di aiuti è l'iniziativa Global Gateway dell'UE. Ufficialmente, "Global Gateway è il contributo dell'UE alla riduzione del divario degli investimenti globali nel mondo. È in linea con l'impegno dei leader del G7 di lanciare un partenariato per le infrastrutture basato su valori, standard elevati e trasparenza per soddisfare le esigenze di sviluppo delle infrastrutture globali a partire dal giugno 2021. Global Gateway è inoltre pienamente in linea con l'Agenda 2030 delle Nazioni Unite e i suoi Obiettivi di sviluppo sostenibile, nonché con l'Accordo di Parigi".

Ma anche all'interno dell'UE, la strategia Global Gateway è stata criticata perché si limita in gran parte a riconfezionare iniziative preesistenti. Si possono cioè rintracciare i suoi obiettivi reali anziché quelli dichiarati. Va notato, tuttavia, che l'iniziativa si basa sul nuovo strumento europeo NDICI-Global Europe, che rappresenta un cambiamento significativo rispetto alle ambizioni della politica di cooperazione europea.

Come funziona

Lo strumento globale di vicinato, sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI) è stato adottato nel 2021. Questo strumento, responsabile del finanziamento e dell'attuazione delle attività di sviluppo dell'UE durante il ciclo finanziario 2021-27, combina i mandati di vari strumenti precedenti in un unico strumento. Questi includono, tra gli altri,

• il Fondo europeo di sviluppo per l'Africa, i Caraibi e il Pacifico (ACP) e i Paesi e territori d'oltremare (PTOM), che era caratterizzato dall'eccezionalità del finanziamento fuori bilancio (ora si applica solo ai PTOM);
• Strumento europeo di vicinato;
• uno strumento di finanziamento per la cooperazione allo sviluppo che convoglia gli aiuti verso l'Asia, l'Asia centrale, il Medio Oriente, l'America Latina e il Sudafrica; e
• uno strumento di promozione della stabilità e della pace.
• È stato adottato dalla Commissione europea nel 2018.

Lo strumento globale europeo NDICI comprende anche il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile Plus (EFSD+), il successore del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD), che fornisce sostegno finanziario agli investimenti per lo sviluppo in tutto il mondo. L'EFSD+ è accompagnato da una garanzia di azione esterna, che comprende il mandato di prestito esterno della Banca europea per gli investimenti.

Riunire tutti questi strumenti nel Global Europe-NDICI conferisce a questo nuovo strumento un ambito geografico e tematico molto più ampio, nonché un mandato che va oltre i tradizionali obiettivi di sviluppo, come l'eliminazione della povertà, per includere concetti geopolitici e di sicurezza, come la stabilità e la pace. L'orientamento geopolitico della cooperazione europea si riflette non solo nell'ampiezza degli obiettivi, ma anche nel peso che il vicinato assume in questo contesto. Il regolamento NDICI include una serie di disposizioni specifiche sulle questioni di vicinato, che comprendono il controllo dei flussi migratori e lo stanziamento di fondi relativamente significativi per affrontare questo problema (19 miliardi di euro, il secondo importo più grande dopo i 29 miliardi di euro stanziati per l'intera Africa sub-sahariana).

L'ultima manifestazione dell'integrazione e della geopoliticizzazione degli aiuti è il loro finanziamento. Con lo Strumento Globale Europa-NDICI che ha assorbito anche l'ex FES, la cooperazione europea allo sviluppo è ora interamente finanziata dai bilanci dell'UE, dando così un ruolo maggiore alla Commissione europea e, in una certa misura, al Parlamento europeo. Inoltre, i suoi 79,5 miliardi di euro sono superiori agli importi totali stanziati per gli strumenti precedenti, anche se non includono il contributo del Regno Unito, a dimostrazione della crescente importanza attribuita alle previsioni esterne dell'UE.

Allo stesso tempo, gli sforzi per rendere più coerenti e integrate le azioni di politica estera e di sviluppo dell'UE hanno portato all'adozione del cosiddetto approccio Team Europe alla cooperazione europea nel 2020. Si tratta di un tentativo di aumentare la visibilità dell'UE nel mondo come entità, se non monolitica, dotata di coerenza interna e di una cooperazione più stretta ed efficace tra i suoi membri, e di presentarsi come tale ai suoi partner esterni. Così, la recente evoluzione della politica di cooperazione allo sviluppo dell'UE ingloba quest'ultima e il resto della politica estera europea in un'unica visione e strategia, unificando così i loro obiettivi, i soggetti interessati, le dinamiche di potere e l'influenza.

In questo contesto geostrategico, esacerbato inoltre dall'impatto della pandemia sullo sviluppo e dai soli sette anni che mancano al 2030 - termine ultimo per il raggiungimento degli Obiettivi di sviluppo sostenibile - è nata l'iniziativa Global Gateway. È stata annunciata dalla Presidente della Commissione europea Ursula Von der Leyen nel settembre 2021 come strumento per rispondere alla necessità di "connessioni sostenibili e affidabili che funzionino a beneficio delle persone e del pianeta". In altre parole, Global Gateway mira a promuovere l'azione esterna dell'UE in materia di connettività e infrastrutture e cerca di raggiungere questo obiettivo mobilitando 300 miliardi di euro di investimenti nel settore digitale, nel clima e nell'energia, nei trasporti, nella sanità, nell'istruzione e nella ricerca.

È importante sottolineare che Global Gateway è un esercizio per migliorare la visibilità, l'immagine e la coerenza dell'azione esterna dell'UE attraverso la sua cooperazione internazionale, che viene presentata come una "proposta positiva" ai suoi partner sulla base di una serie di vantaggi, come la sostenibilità e il quadro normativo. In linea con questa direzione, l'iniziativa si baserà formalmente su sei principi:

• valori democratici e standard elevati
• buona governance e trasparenza
• partnership paritarie;
• rispetto dell'ambiente e pulizia
• orientamento alla sicurezza;
• incentivazione degli investimenti del settore privato.

In questo modo, secondo la stessa von der Leyen, l'UE cerca di rafforzare il proprio ruolo nell'ordine globale, rispondendo così alla crescente presenza globale della Cina, soprattutto nei settori legati alle infrastrutture e alle comunicazioni digitali. L'iniziativa Global Gateway non prevede quindi un nuovo pacchetto di finanziamenti, ma piuttosto chiarisce, armonizza e coordina l'azione esterna europea finanziata da fondi e strumenti già esistenti, utilizzando l'approccio Team Europe.

La mobilitazione di risorse annunciata si riferisce quindi a fondi che proverranno principalmente dallo strumento globale europeo NDICI e dalla sua garanzia EFSD+ e azione esterna. Inoltre, sono previsti finanziamenti da altri strumenti come lo Strumento di assistenza preadesione III, Interreg, InvestEU e Horizon Europe, oltre ai fondi che la cooperazione di ciascuno Stato membro può mobilitare attraverso il finanziamento misto. Infine, si sta valutando anche la creazione di un'Agenzia europea di credito all'esportazione per migliorare la competitività delle imprese europee nei Paesi partner, anche se finora non sono stati compiuti progressi tangibili su questa proposta.

In effetti, l'attuazione della strategia è stata lenta. Inizialmente, si era deciso di includere nel Global Gateway una serie di progetti europei che sarebbero serviti come progetti pilota e dimostrativi e avrebbero contribuito alla visibilità dell'UE sul campo e agli occhi dei suoi partner. Questo primo elenco comprendeva progetti come il cavo in fibra ottica Medusa per collegare l'Europa e il Nord Africa, l'estensione del cavo in fibra ottica BELLA tra l'Europa e l'America centrale e i Caraibi, il corridoio elettrico trans-balcanico nell'Europa orientale, il partenariato per l'idrogeno pulito e le materie prime critiche con la Namibia e il Kazakistan e il progetto per l'idrogeno verde con l'Egitto, tra gli altri; altri progetti sono stati aggiunti successivamente a questa selezione.

Gateway globale contro la Cina

L'UE spera inoltre di comprimere la Belt and Road Initiative (BRI) della Cina con l'aiuto di Global Gateway, poiché ritiene che i Paesi partner che hanno firmato i memorandum d'intesa sulla BRI siano rimasti delusi e stiano affrontando problemi di debito. Ciò è dovuto ai problemi normativi dell'iniziativa, come la mancanza di trasparenza. Si segnala inoltre l'approccio tradizionalmente semi- o non confessionale della Cina, che ha rappresentato l'81% dei finanziamenti allo sviluppo fino al 2017 e il suo rapporto tra prestiti e donazioni (i primi superano le seconde con un rapporto fino a 31 a 1), nonché il fatto che i progetti cinesi hanno contribuito in modo significativo al debito estero di Paesi come Gibuti, Angola, Laos, Maldive, Mongolia e Montenegro. Più in generale, si stima che il 35% dei progetti in portafoglio della BRI abbia incontrato seri problemi di attuazione fino al 2021, tra cui proteste pubbliche, scandali di corruzione, violazioni del diritto del lavoro e questioni ambientali. Inoltre, molti di questi progetti erano di dubbia redditività per la Cina, dove le autorità sono diventate meno interessate a finanziare grandiosi progetti infrastrutturali e più attente a gestire i rischi economici e di reputazione che derivano dal loro fallimento. Ciò ha portato alla pubblicazione di molte politiche ufficiali volte a rendere la BRI un'iniziativa più sostenibile con progetti di qualità superiore. La Cina ritiene inoltre che vi sia un crescente rischio geopolitico, che richiede la priorità di una maggiore autonomia industriale e tecnologica da parte della Cina.

Ciononostante, nel settembre 2021 la Cina ha lanciato la sua Iniziativa di Sviluppo Globale (GDI) per rafforzare la sua credibilità internazionale come fornitore di assistenza allo sviluppo. Questa nuova iniziativa è già sostenuta da oltre 60 Paesi all'interno del Gruppo di Amici della GDI delle Nazioni Unite. È stata lanciata in parallelo e come iniziativa complementare al progetto BRI. Mentre quest'ultimo è più orientato al mercato, con la partecipazione del settore privato come priorità, il GDI è più vicino all'obiettivo "tradizionale" della cooperazione allo sviluppo. Dal punto di vista finanziario, la GDI è finanziata dagli aiuti dell'Agenzia cinese per la cooperazione allo sviluppo (CIDCA) e dai contributi della Cina a programmi e iniziative internazionali. Le otto priorità della cooperazione sono: riduzione della povertà, sicurezza alimentare, COVID-19 e risposta ai vaccini, finanziamento dello sviluppo, cambiamento climatico e sviluppo ambientale, industrializzazione, economia digitale e connettività Internet.

In modo ancora più significativo, attraverso la GDI, la Cina sta rafforzando la sua posizione proattiva per legittimare un modello di sviluppo che non è legato alla governance e ai diritti individuali, civili e politici, come avviene in Occidente. In questo contesto, il lancio del Global Gateway dell'UE è stato soprattutto una risposta alle sfide geopolitiche e normative che la BRI pone all'UE. Questa preoccupazione è condivisa dai partner dell'UE che hanno lanciato iniziative simili, come Build Back Better (USA). Sono state create piattaforme bilaterali e mini-laterali come il Partenariato globale per le infrastrutture e gli investimenti o il Partenariato UE-Giappone sulla connettività sostenibile e le infrastrutture di qualità. L'UE sta pensando a come indebolire gli sforzi della Cina, ad esempio mobilitando un maggior numero di capitali privati in Global Gateway, dato che la sua cooperazione tecnica consente, tra l'altro, di raccogliere capitali nella fase di pianificazione dei progetti; e riunendo la Banca europea per gli investimenti (BEI), la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) e le banche di sviluppo nazionali.